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我國(guó)城市發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了增量建設(shè)和存量更新并重階段，今后一個(gè)時(shí)期，城市改造更新的任務(wù)將越來(lái)越重。國(guó)家發(fā)展改革委副主任劉蘇社曾在2024年10月表示，在提前下達(dá)2025年部分“兩重”建設(shè)項(xiàng)目清單和中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃當(dāng)中，優(yōu)先支持一批城市更新重點(diǎn)項(xiàng)目。由此可見(jiàn)，涉及國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)的“兩重”建設(shè)中，城市更新是重要內(nèi)容。
持續(xù)加大資金支持力度
城市更新量大面廣。以城市重要的“里子工程”地下管網(wǎng)建設(shè)改造為例，預(yù)計(jì)未來(lái)5年需要改造的城市燃?xì)?、供排水、供熱等各?lèi)管網(wǎng)總量將近60萬(wàn)公里，投資總需求約4萬(wàn)億元。
劉蘇社介紹，一攬子增量政策明確，要加強(qiáng)城市更新的重點(diǎn)建設(shè)，國(guó)家發(fā)展改革委將繼續(xù)統(tǒng)籌用好各類(lèi)資金，提前安排相關(guān)項(xiàng)目的清單和投資計(jì)劃，加快推動(dòng)符合條件的項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)，同時(shí)健全完善可持續(xù)的更新改造機(jī)制，積極推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施提升改造，盡快補(bǔ)齊城市基礎(chǔ)設(shè)施的短板，充分釋放我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的巨大潛力，形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。目前，我國(guó)城市地下管網(wǎng)的資金需求量比較大，很多項(xiàng)目也比較成熟。
將優(yōu)先支持一批城市更新重點(diǎn)項(xiàng)目。劉蘇社表示，2023年至2024年，國(guó)家發(fā)展改革委安排中央預(yù)算內(nèi)投資、增發(fā)國(guó)債資金和超長(zhǎng)期特別國(guó)債資金共超過(guò)4700億元，其中重點(diǎn)支持了城市燃?xì)?、排水等地下管網(wǎng)改造和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等城市更新項(xiàng)目。今后幾年，城市更新仍是政府投資的重點(diǎn)，2025年也將繼續(xù)加大力度。
據(jù)介紹，在2024年10月底前下達(dá)的2025年1000億元“兩重”項(xiàng)目清單和1000億元中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃當(dāng)中，城市更新占有一定的比例，主要安排城市燃?xì)?、供排水、供熱等管網(wǎng)建設(shè)，突出人口規(guī)模大、密度高的重點(diǎn)城市和中心城區(qū)，重點(diǎn)支持在建工程和2024年四季度可以開(kāi)工的項(xiàng)目，推動(dòng)解決燃?xì)夤芫W(wǎng)老化、城市內(nèi)澇、供水管網(wǎng)漏損等突出問(wèn)題，同時(shí)繼續(xù)統(tǒng)籌加大中央預(yù)算內(nèi)投資對(duì)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、城中村改造、危舊住房改造等城市更新項(xiàng)目的支持力度。也要研究將老舊街區(qū)（老舊廠區(qū)）改造等有一定收益的城市更新項(xiàng)目納入地方政府專(zhuān)項(xiàng)債支持范圍。
有力有序推進(jìn)重點(diǎn)任務(wù)
城市更新對(duì)于城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型、助力經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、滿足人民群眾需要都具有重大意義。來(lái)自住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的數(shù)據(jù)顯示，2024年我國(guó)共實(shí)施城市更新項(xiàng)目6萬(wàn)余個(gè)，完成投資約2.9萬(wàn)億元，綜合性成效逐步顯露。有410多個(gè)城市成立城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組，21個(gè)城市設(shè)立城市更新局，12個(gè)省建立省級(jí)督導(dǎo)機(jī)制，7個(gè)省將城市更新納入省級(jí)政府績(jī)效考核。10個(gè)省分層次開(kāi)展省級(jí)城市更新試點(diǎn)工作。297個(gè)地級(jí)及以上城市全面開(kāi)展城市體檢，310多個(gè)城市編制城市更新專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，16個(gè)省建立城市更新項(xiàng)目庫(kù)，各地不斷優(yōu)化建設(shè)工程審批管理程序。
未來(lái)，各地應(yīng)堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向，有力有序有效推進(jìn)城市更新重點(diǎn)任務(wù)。劉蘇社介紹，更新改造任務(wù)的實(shí)施應(yīng)分類(lèi)有序推進(jìn)。區(qū)分任務(wù)的輕重緩急，按照短期聚焦消除安全隱患，中期推進(jìn)老化設(shè)施更新，長(zhǎng)期促進(jìn)設(shè)施功能完善的工作思路，組織實(shí)施城市基礎(chǔ)設(shè)施提升改造行動(dòng)，優(yōu)先推進(jìn)涉及重大公共安全和重要民生保障的城市地下管網(wǎng)安全提升、老舊居住區(qū)宜居改造、城中村綜合改造、城市交通設(shè)施安全改造等工程建設(shè)，有序推進(jìn)老舊街區(qū)（老舊廠區(qū)）轉(zhuǎn)型提質(zhì)、城市公共服務(wù)功能提升等工程建設(shè)。
住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長(zhǎng)倪虹表示，2025年將從五方面大力實(shí)施城市更新。一是堅(jiān)持“先體檢、后更新，無(wú)體檢、不更新”，建立城市體檢和城市更新一體化推進(jìn)機(jī)制。查找人民群眾身邊的急難愁盼問(wèn)題；找出影響城市競(jìng)爭(zhēng)力、承載力和可持續(xù)發(fā)展的短板弱項(xiàng)，體檢出的問(wèn)題就是更新改造的重點(diǎn)。
二是深化城市建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、治理體制改革，建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)。
三是謀劃實(shí)施一批城市更新改造項(xiàng)目，全面完成2000年底前建成的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造任務(wù)，基本完成已排查出老化燃?xì)夤艿赖母赂脑烊蝿?wù)，基本消除縣級(jí)城市建成區(qū)黑臭水體。持續(xù)實(shí)施完整社區(qū)建設(shè)、既有建筑改造利用和老舊街區(qū)更新改造、地下管網(wǎng)管廊建設(shè)改造、建筑市政基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備更新、城市生活垃圾分類(lèi)、口袋公園和城市綠道建設(shè)、公園綠地開(kāi)放共享、城市居住區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和兒童友好空間建設(shè)等民生工程、發(fā)展工程。鼓勵(lì)地方探索居民自主更新改造老舊住宅。
四是構(gòu)建城市管理新模式，完善“一委一辦一平臺(tái)”，推動(dòng)城市管理融入基層治理，形成智慧高效治理新體系，提高城市管理科學(xué)化、精細(xì)化、智能化水平。
五是以“新城建”為引擎打造高水平“數(shù)字住建”，系統(tǒng)推進(jìn)數(shù)字家庭、智慧住區(qū)、房屋建筑管理智慧化、城市運(yùn)行管理服務(wù)平臺(tái)、智能化市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造等任務(wù)，全方位提升數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化水平。
積極探索創(chuàng)新融資模式
城市更新蘊(yùn)含著巨大的市場(chǎng)潛力，項(xiàng)目的投資額比較大，單靠政府投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須建立多元化的投入機(jī)制，大力度吸引民間資本的廣泛參與。劉蘇社介紹，對(duì)市場(chǎng)化程度較高、經(jīng)營(yíng)屬性較強(qiáng)的領(lǐng)域，完善投入機(jī)制、提高投入效率，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。對(duì)回報(bào)水平適中、社會(huì)資本具有投資意愿的領(lǐng)域，也將充分發(fā)揮政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制，也就是PPP新機(jī)制的作用，以及基礎(chǔ)設(shè)施不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）等作用，形成政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、全社會(huì)參與的可持續(xù)更新改造模式。
住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，2024年，各地積極創(chuàng)新多元化城市更新投融資機(jī)制。12個(gè)省設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金給予獎(jiǎng)補(bǔ)或貸款貼息，12個(gè)省發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債近1000億元用于各類(lèi)更新改造，一些地方完善稅費(fèi)減免政策。各地積極爭(zhēng)取金融信貸支持，拓寬征信方式、延長(zhǎng)貸款期限。28個(gè)城市設(shè)立城市更新基金，總資金規(guī)模達(dá)4550億元。各地通過(guò)政企合作、特許經(jīng)營(yíng)、企業(yè)承包、自主更新等，吸引社會(huì)資本投入。
在構(gòu)建城市更新多元投融資機(jī)制過(guò)程中，一些地方加大地方政府資金投入。如江蘇省出臺(tái)《江蘇省“城新貸”財(cái)政貼息實(shí)施方案》，對(duì)城市更新重點(diǎn)領(lǐng)域和建筑市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域設(shè)備更新中長(zhǎng)期貸款給予總計(jì)4億元的1個(gè)百分點(diǎn)省級(jí)財(cái)政貼息。重慶市發(fā)行政府專(zhuān)項(xiàng)債支持城市更新，如渝中區(qū)2021年至2023年共發(fā)行城市更新專(zhuān)項(xiàng)債包13個(gè)、發(fā)債總額83.3億元，撬動(dòng)區(qū)域固定資產(chǎn)投資約120億元，形成投資拉動(dòng)力。
還有一些地方組織金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本多渠道融資。如河南省整合多種金融工具支持城市更新，出臺(tái)《關(guān)于金融支持城市更新行動(dòng)的意見(jiàn)》，2024年上半年，通過(guò)金融機(jī)構(gòu)預(yù)審的城市更新項(xiàng)目114個(gè)，有88個(gè)項(xiàng)目獲得金融機(jī)構(gòu)批復(fù)，累計(jì)投放貸款216.62億元。江西省引導(dǎo)開(kāi)發(fā)性、政策性金融機(jī)構(gòu)支持城市更新。江蘇省南通市設(shè)立城市更新資金超市。
中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院城市更新分院院長(zhǎng)范嗣斌認(rèn)為，要注重激發(fā)社會(huì)多元主體的內(nèi)生動(dòng)力，協(xié)力推進(jìn)城市更新。要構(gòu)建好政府、市場(chǎng)與社會(huì)多元主體之間的責(zé)任、權(quán)利和資金共擔(dān)機(jī)制，統(tǒng)籌利用好各方資金資源參與城市更新。要結(jié)合近期“兩重”“兩新”等相關(guān)政策，發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)和撬動(dòng)作用，鼓勵(lì)市場(chǎng)化手段促進(jìn)多方合作，探索融資模式和金融服務(wù)“工具包”，激勵(lì)社會(huì)資本積極投入和深度參與城市更新。可以通過(guò)資金獎(jiǎng)補(bǔ)、金融支持、稅收優(yōu)惠、流程簡(jiǎn)化、打通障礙等激勵(lì)政策鼓勵(lì)產(chǎn)權(quán)主體、使用主體等自主更新，鼓勵(lì)運(yùn)營(yíng)主體提前介入城市更新。
在中國(guó)城市發(fā)展規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢(xún)有限公司首席規(guī)劃師楊一帆看來(lái)，構(gòu)建政府、市場(chǎng)與市民之間的資金共擔(dān)機(jī)制，需要遵循市場(chǎng)基本規(guī)律，建立保障每個(gè)合法主體合理權(quán)益的長(zhǎng)效機(jī)制，以穩(wěn)預(yù)期促參與。各城市應(yīng)因地制宜進(jìn)行創(chuàng)新探索，在劃定城市更新單元、確定實(shí)施主體、構(gòu)建建設(shè)與運(yùn)營(yíng)模式等過(guò)程中，充分考慮城市各要素的社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)屬性，研究?jī)r(jià)值兌現(xiàn)路徑，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益一體兩面雙獲益。
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